서울 중구 청계6가 교차로에 지상횡단보도가 설치됐다. 2006년부터 시작된 시민들의 요구가 2026년 10월에야 현실이 됐다. 횡단보도 하나를 설치하는 데 약 20년이 걸린 것이다. |
| 출처 - 서울시 홈페이지 |
서울시는 최근 청계6가 교차로에 횡단보도 설치를 완료했다고 발표했다. 서울시에 따르면 이곳은 2006년부터 지상횡단보도 설치 요구가 이어졌으나 지하상권 위축 우려와 문화재 보호 문제 등으로 사업 추진에 어려움을 겪어왔다.
이번 사례에서 주목할 것은 단순히 횡단보도 설치에 20년이 걸렸다는 사실만이 아니다. 서울시는 이미 2012년 이해당사자 간 합의를 이끌어내고 사업 추진을 발표했다. 그러나 횡단보도는 설치되지 않았다. 이후 국민권익위원회의 재조정을 거쳐 2026년에야 사업이 마무리됐다.
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2012년 11월 26일 라이브서울 보도. 당시 서울시는 청계6가 횡단보도를 2013년 상반기까지 설치하겠다고 밝혔지만, 실제 설치는 2026년 10월에야 이뤄졌다. 출처 - 서울시 홈페이지 라이브 서울 캡처 |
행정은 갈등을 해결했다고 발표했지만 시민들의 불편은 계속됐다. 갈등을 조정하는 행정의 역할은 무엇이며, 합의된 정책을 실행할 책임은 누가 져야 하는가.
2,154명의 진정으로 시작된 갈등
서울시가 발간한 「서울시 갈등관리 매뉴얼」(2014)에 따르면 청계6가 횡단보도 설치 요구는 2006년 5월 1일 시작됐다. 당시 2,154명이 서울시와 중구청, 중부경찰서에 진정서를 제출했다.
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| 서울시가 2014년 발간한 「서울시 갈등관리 매뉴얼」에 수록된 청계6가 횡단보도 설치 관련 갈등 경과 타임라인. 2006년 최초 민원부터 이어진 갈등과 행정적 조정 과정을 보여준다. |
평화시장과 신평화시장 사이에는 왕복 10차로의 도로가 놓여 있지만 지상횡단보도가 없어 시민들은 지하상가를 이용하거나 먼 길을 돌아가야 했다. 지상상가 상인회와 동대문관광특구 측은 시장을 찾는 시민과 관광객의 보행권 확보와 상권 활성화를 위해 횡단보도 설치를 요구했다.
반면 청계6가 지하도상가 상인회는 횡단보도가 설치되면 지하상가 이용객이 줄어 영업에 타격을 입을 수 있다며 반대했다. 보행 접근성을 개선하려는 요구와 기존 상권의 생존권을 지키려는 요구가 충돌한 것이다.
서울시는 2007년 흥인지문 녹지광장 조성사업의 교통규제 심의에 횡단보도 설치 문제를 반영했고, 2008년에는 동대문디자인플라자(DDP) 공사와 연계해 추진하는 방안을 검토했다. 그러나 설치 찬성 민원과 반대 민원이 이어졌고, 2011년에는 국민권익위원회에 관련 자료를 제출하는 등 갈등이 계속됐다.
서울시 갈등관리 매뉴얼에는 2011년 11월 30일 국민권익위원회가 횡단보도 설치는 위법·부당하다고 할 수 없다는 취지로 처리 결과를 통보한 사실도 기록돼 있다.
2012년, 서울시는 이미 갈등 해결을 선언했다
이번 사안에서 가장 눈여겨볼 대목은 2012년이다.
서울시는 갈등을 해결하기 위해 갈등조정담당관을 중심으로 이해당사자 간 협의체를 구성했다. 2012년 7월 27일 '창조적 문제해결을 위한 협의체'를 구성하고, 총 5차례의 공식 회의를 거쳐 의견을 조율했다. 그 결과 11월 22일 3개 문항으로 구성된 합의문을 확정했다.
당시 합의의 핵심은 횡단보도 설치 위치를 지하상가 바로 위 도로에서 오간수교 최남측으로 변경하는 것이었다. 경찰청의 교통규제 심의를 거쳐 2013년 상반기까지 설치를 추진하고, 서울시는 동대문 관광특구 활성화를 지원하기로 했다.
서울시는 2012년 11월 25일 공식 발표에서 이 사례를 갈등조정담당관 신설 이후 상생방안을 도출한 첫 사례로 소개했다. 이해당사자 간 자율적인 합의를 통해 갈등을 해결했다는 점을 성과로 내세웠다.
그러나 횡단보도는 설치되지 않았다.
2023년 12월 국민권익위원회가 발표한 보도자료는 당시 상황을 구체적으로 설명하고 있다. 서울시가 2012년 오간수교 쪽에 횡단보도를 설치하려 했지만 오간수교의 문화재 가치와 보존에 영향을 미친다는 이유로 설치되지 못했다는 것이다.
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| 2023년 12월 21일 국민권익위원회의 보도자료 |
합의문 작성과 사업 추진 발표까지 이뤄졌지만 실제 정책 집행으로 이어지지 못한 셈이다.
갈등관리 매뉴얼까지 있었지만, 실행은 누가 책임졌나
더욱 주목할 부분은 서울시가 갈등관리 제도와 절차를 이미 갖추고 있었다는 점이다.
서울시는 2014년 발간한 「서울시 갈등관리 매뉴얼」에 청계6가 횡단보도 설치 사례를 수록했다. 매뉴얼은 갈등관리 과정을 현황 파악, 현안검토회의, 협의회 구성을 위한 사전면담, 협의회 구성·운영, 합의안 작성 및 서명 등으로 정리하고 있다.
청계6가 사례는 갈등관리 절차를 적용해 이해당사자 간 합의를 도출한 사례로 기록됐다.
그런데 정작 합의 이후 사업은 실행되지 않았다.
여기서 갈등관리의 실효성을 묻지 않을 수 없다. 행정이 갈등조정협의회를 구성하고 여러 차례 회의를 열어 합의문을 작성하는 것만으로 갈등이 해결됐다고 평가할 수 있을까.
합의 이후 사업 추진 과정에서 새로운 장애물이 발생한다면 누가 이를 해결해야 하는가. 담당 부서가 바뀌거나 관계기관의 협의가 지연되더라도 합의 사항을 관리하고 실행을 독려할 책임 주체는 누구인가.
갈등관리의 성과는 회의 횟수나 합의문 작성 여부가 아니라 실제 정책이 실행되고 시민의 불편이 해소됐는지로 평가해야 한다.
2023년 국민권익위원회의 재조정, 다시 시작된 합의
갈등이 다시 본격적으로 해결의 실마리를 찾은 것은 2023년이다.
평화·신평화시장 상인 등 7,000여 명은 횡단보도 설치를 요구하며 같은 해 6월 국민권익위원회에 집단민원을 제기했다.
당시 국민권익위원회는 수차례 현장 조사와 관계기관 협의를 거쳐 2023년 12월 21일 최종 조정안을 마련했다.
조정안의 핵심은 오간수교 최남단에 횡단보도를 설치하되 문화재 현상 변경 관련 협의를 거치고, 서울경찰청의 교통안전시설 심의를 통과한 뒤 실시설계와 예산 확보 절차를 진행하는 것이었다.
지하상가 상인들과의 상생 방안도 포함됐다. 서울시설공단은 지하상가 상인회와 협력하고, 관리 범위 내 시설물에 지하상가 명칭 등을 표시하는 표지판을 설치하기로 했다.
당시 국민권익위원회 양종삼 고충처리국장은 다음과 같이 밝혔다.
"이번 합의는 문화재를 최대한 보존하면서 동대문상가 소상공인 및 관광객의 보행권 확보, 지하상가 상생 등 해결의 실마리를 마련했다는 데 의미가 있다."
이후 서울시와 서울경찰청, 서울시설공단, 3개 상인회가 합의했고, 서울시는 후속 절차를 거쳐 2026년 10월 공사를 완료했다.
2006년 최초 진정부터 2026년 설치 완료까지 약 20년이 걸렸다.
보행권과 생존권, 어느 한쪽의 희생으로 해결할 문제인가
이번 사례를 특정 이해당사자의 양보 부족이나 행정기관의 단순한 업무 지연으로만 해석해서는 안 된다.
지하상가 상인들의 우려에는 영업과 생존의 문제가 있었다. 문화재인 오간수교의 보존 역시 행정이 가볍게 다룰 수 없는 사안이었다. 반면 시민들에게는 안전하게 도로를 건널 권리가 있었다.
공공갈등은 이처럼 서로 정당성을 가진 요구가 충돌할 때 발생한다. 어느 한쪽의 요구를 일방적으로 관철하는 것이 갈등 해결은 아니다.
행정의 역할은 이해관계자들이 수용할 수 있는 대안을 마련하고, 공공의 이익과 개별 이해관계를 조정하는 것이다. 특히 시민의 안전과 직결되는 사안이라면 갈등 조정이 장기화되는 동안 발생하는 위험과 불편을 줄이기 위한 대책도 함께 마련해야 한다.
2023년 국민권익위원회의 조정안이 횡단보도 설치뿐 아니라 지하상가 상인과의 상생 방안까지 포함한 것은 이러한 점에서 의미가 있다.
다만 이 같은 상생 방안이 실제로 어떻게 이행됐는지, 횡단보도 설치 이후 지하상가와 주변 상권에 어떤 변화가 나타났는지도 앞으로 살펴볼 필요가 있다.
갈등을 관리하는 행정에서 문제를 해결하는 행정으로
청계6가 횡단보도 설치는 20년간 이어진 시민의 요구가 마침내 실현됐다는 점에서 의미가 있다. 지상횡단이 가능해지면서 시민들의 보행 선택권이 넓어졌고, 계단 이용이 어려운 교통약자의 이동 편의도 개선될 것으로 기대된다.
그러나 이 사례가 남긴 행정적 질문은 여전히 유효하다.
2006년 2,154명의 진정으로 시작된 문제는 2012년 한 차례 합의까지 이뤄졌지만 실행되지 못했다. 2023년 국민권익위원회의 재조정이 이뤄진 뒤에야 사업이 다시 추진됐고, 2026년에야 완성됐다.
그동안 시민들은 우회와 무단횡단 위험을 감수해야 했다. 상인들 역시 서로 다른 이해관계 속에서 오랜 갈등을 겪었다.
공공갈등은 행정이 피해야 할 장애물이 아니라 해결해야 할 정책 과제다. 갈등이 발생했을 때 대화의 장을 마련하고 합의를 이끌어내는 것도 중요하지만, 합의된 내용이 실제 정책으로 이어질 때까지 관리하는 것이 더욱 중요하다.
갈등관리는 합의문에 서명하는 것으로 끝나지 않는다. 합의 이후 발생하는 문제를 해결하고, 사업이 실행되도록 책임지는 과정까지 포함해야 한다.
횡단보도 하나에 20년이 걸렸다는 사실은 단순한 교통시설 설치의 지연이 아니다. 시민의 일상적인 불편을 행정이 얼마나 신속하고 책임 있게 해결해야 하는지, 그리고 공공갈등을 조정하는 제도가 실제로 시민의 삶을 바꾸고 있는지 되묻게 하는 사례다.
행정은 갈등을 해결했다고 선언하는 주체인가, 아니면 시민의 불편이 사라질 때까지 책임지는 주체인가.
;)
